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✪ 吴琛杭｜南京大学社会学院
✪ 邓燕华｜厦门大学社会与人类学院
【导读】2025年7月，人社部正式将“农村集体经济经理人”列入第七批新职业名录，“乡村CEO”的培养与任用进入新阶段。本文聚焦浙江省杭州市余杭区的实践，围绕乡村CEO的遴选机制、工作内容及其对乡村振兴的具体作用展开调研。乡村CEO制度反映出激活农村集体经济的新思路，即以定制化思维引才下乡，将新型经营人才嵌入于地方治理结构，使其承担引领乡村发展的职能。作者认为，乡村CEO作为定制精英的一种，既不同于村干部等传统精英，也不同于完全外包的市场主体，能够较好地回应以往村组织难以应对的阶段性、临时性、专业性任务。他们凭借自身对市场运行逻辑的理解、对产业趋势的判断以及对多重资源的综合配置能力，将农村的资源优势转化为经济收益，进而实现产业振兴成果的巩固与产业振兴的行动共同体的重塑。当下，乡村CEO正成为推动乡村全面振兴的重要力量，而对余杭案例的追踪与分析，有助于我们重新思考乡村的用人需求、管理模式以及与市场化机制等问题。
本文原载于《文化纵横》2026年8月刊，仅代表作者观点，供读者参考。
乡村产业振兴中的“定制精英”
乡村振兴的关键在于人才振兴，经营型人才对于乡村发展至关重要。近年来，各地政府开始推动“农村集体经济经理人”（以下称“乡村CEO”）这一新兴的职业化人才下乡。[1]他们通常由基层政府、村社组织或平台企业公开招募，引入具备市场经营或项目管理经验的人员，专职从事乡村产业运营工作。过去几年，我们陆续前往各地开展调研，并长期追踪全国最早系统性开展这一实践的浙江余杭农村职业经理人制度。
2019年，余杭区率先面向全国公开招聘经理人。区农业农村局提供财政补助，支付经理人年薪18万元，并出台各类政策促进农村集体经济发展。截至2025年12月，已为全区35个村庄招聘经理人38名，我们调研时仍有26名在岗。这支队伍呈现出年轻化、高学历与专业化的特征，其中女性18名、男性8名；硕士9名、本科17名；年龄集中在30~40岁之间。据统计，他们为相关村庄累计引入各类项目90余个，带动村民就业超过1000人次，吸引社会投资逾3亿元，为村级集体经济创造经营性收入超过1亿元。
研究表明，乡村CEO能够帮助村庄发展新业态，增加村民就业岗位和收入，提升农村集体经济绩效。[2]但在制度实践中，什么样的村庄需要并且适合引进经理人？地方政府应该如何筛选这些村庄？引入乡村CEO的村庄怎样发挥共同生产效能，更好地开展产业振兴和乡村运营工作？上述问题与地方政府引进乡村CEO的运作机制密不可分。因此，本文将以余杭作为案例，分析这一运作机制背后的制度逻辑、行动过程与技术特征，探讨乡村CEO与传统乡村精英之间的差异。
▍作为“定制精英”的乡村CEO
乡村CEO是地方政府通过市场化机制加以组织，并借助制度化程序进行“定制”的新型乡村精英。“定制”一词最初用于描述以需求差异为导向的市场化生产方式，区别于标准化的生产，核心是生产者根据特定需求对产品的功能、结构与交付方式进行调整，主要包括订单获取、设计、制造、供应链协调四个生产阶段。[3]近年来，定制逻辑被带入科层组织的人力资源管理与公共服务领域，用以解释组织如何在标准化治理框架内引进差异化、任务导向的行动者。
有学者发现在传统官僚制的基础上，已经出现了一种大规模定制化官僚制（mass customized bureaucracy）。[4]在这一模式中，行动者围绕特定任务提供高度情境化、非标准化的服务。相较于传统官僚，定制官僚在权责界定、激励机制与工作流程上具有更高的灵活性。借鉴这一思路，本文提出“定制精英”的分析概念，用以指称地方政府在既有科层体系基础上，围绕特定发展任务招募的一类新型乡村精英。定制精英既不同于传统的内生乡村精英，也不同于完全外包的市场主体，而是嵌入于地方治理结构之中，承担定制化的发展职能。
在基层治理情境中，定制精英能够提供传统精英难以实现的非标准化服务，从而为组织带来绩效贡献。[5]这种差异并非仅源于个体能力，而是体现在工作、雇佣与控制三重关系上。工作关系指的是个体在具体工作过程中所涉及的一系列属性，包括所运用的知识类型、技能与创造力水平，以及与其他行动主体之间的相互依存方式。雇佣关系是组织在人力资源管理中的制度安排，包括招聘、培训、职业生涯与激励四个部分。控制关系是指管理层监管、评估下级，并塑造其对组织和工作的承诺的制度性机制，主要体现在控制形式与控制角色两个方面。
▍定制精英的形成过程
（一）获取资格与了解需求：有效定制的前置条件
区政府在公布招聘启事前，首先要筛选出获得招募资格的村庄。除城镇化水平较高的2个街道外，其余10个街道均可提出申请。申请前，村庄先进行自我评估与发展规划，梳理自身资源禀赋、发展阶段与现实约束，并形成申报材料，提交至所属街道。街道完成第一轮筛选后，再统一报送至区农业农村局。评选阶段，村干部通过“商业路演”的方式，对本村的发展设想、资源条件以及对经理人的使用方案进行答辩。在评审过程中，领导尤为重视村社是否对自身需求具有清晰认知。杉村的N经理表示：“领导会评估你村里的资源、规划以及你能给到经理人的支持。比如问你们是怎么定位的，如果区里给你招，你们打算如何使用这个人才。”
这一前置阶段往往被外界忽视，许多讨论倾向于将乡村发展的关键变量归因于乡村CEO本身，认为个人能力决定了村庄的转型。余杭的经验显示，村社是否完成需求识别，反而是定制能否有效的核心前提。若村庄是在政府、市场或村民压力下被动引入乡村CEO，而未充分理解自身条件与市场环境，后续合作极易陷入权责模糊与行动冲突的困境。
（二）标准设计与公开招募：有效定制的实践过程
这一环节的重点是将各个村庄差异化的发展需求转化为具体的、可操作的招聘标准，再通过公开化的、竞争性的遴选机制，筛选出匹配度较高的候选人。区别于传统公职人员招录中高度标准化的招聘条件，乡村CEO的招聘标准更具定制化与市场化特征。前者主要设置年龄、学历、专业、工作年限及政治面貌等通用指标，后者则围绕各村庄的发展需求进行差异化设计。例如，旅游资源、农业技术、公益经验、红色文化、体育技能、特殊工种等能力背景，均可能成为各村庄重点关注的指标。这些要求在招聘启事中看似零散，却共同指向一个明确的逻辑，即政府和村社并非简单地选拔通才意义上的优秀人才，而是结合不同村庄的发展需求寻找更为合适的专业人选。
通过资格审查的报名者将进入考试环节。尽管考试形式高度参照公务员考试标准，但考试内容与评价重点却围绕定制化的需求展开。笔试与面试并非单纯考察书面知识，而是要求考生将个人经验与具体村庄的发展问题相结合。多位考生提道：“笔试的大题是如果我入选了将怎么经营这个村庄。”“面试会从你的教育背景、职业经历、工作经验以及你对这个岗位的认识（来提问）。你是怎么理解这个岗位的？你到农村来准备怎么干？结合你的经历谈一谈。”评委会问：“你是应聘这个村的，那你对这个村有什么了解和规划？”
这一招聘模式在标准化考试的基础上融入了定制化元素。一方面，通过公开发布招聘信息，设置竞争性流程，确保了选拔过程中的规范性与合法性；另一方面，借助高度异质化的招聘标准以及需求导向的笔试与面试考察，使入选者的专业能力和工作经验尽可能地贴合村庄需求，进一步夯实政府定制精英的成效。
（三）运营协调：有效定制的合作基础
在传统的定制生产中，供应链协调通常止于产品交付环节，一旦产品进入市场，生产者与消费者之间的定制关系便宣告结束。然而，定制精英并非一次性交付的“产品”，而是需要与地方政府和村社展开长期的合作。因此，定制精英的供应链协调并未随着招聘完成而终止，而是转化为一条持续性的运营合作链条。
乡村CEO入职后，政府和村社对定制的尊重，是合作能否顺利推进的关键因素。尊重定制，并非机械地执行招聘启事中的文本，而是村社在实际运作中，是否依据前期所明确的职责分工，将经理人安置于合理的岗位位置，给予配套的权限与资源，并在具体事务中形成协作关系。
当村社尊重定制时，经理人往往能够围绕既定职责展开相对稳定且高效的工作。而一旦经理人在入职后被要求承担大量超出定制范围的事务，就会影响经营工作的开展。云村的H经理曾在该村从事党务工作，被聘任为经理人后仍需处理部分党务事务，导致投入产业运营的时间减少。岭村的S经理被乡镇政府要求负责额外的镇级强村公司运营工作，不仅影响了工作时间的分配，还被迫卷入多个村庄之间复杂的利益中。
定制精英并非单向的行政委派，而是以市场化逻辑和共同生产为基础的合作关系。乡村CEO并不能在缺乏村社支持的情况下独立完成整村运营，其绩效高度依赖村社在资源调动、组织协调与社会资本上的配合。当然，双方的合作并非教条式地遵守已定制好的条款文本，而是随着村庄发展阶段的不断变化，动态调整工作职责和合作方式。尊重已定制好的行为边界，能在合作初期降低权责模糊与权力冲突的风险，为后续的调整奠定良好的基础。
▍定制精英的制度特征
（一）完全定制与不完全定制
与工业生产中高度标准化的完全定制不同，余杭的经理人制度具有不完全定制特征。不完全定制并非定制意识的缺失，而是在现实制度与市场条件的约束下，定制目标的实现程度各不相同。一方面，一些村庄对自身资源禀赋、发展阶段与运营需求有较为清晰的认识，能够明确提出人才需求。另一方面，定制意识并不必然转化为同等程度的选择空间，招募仍然会受到地理位置、产业基础、集体经济实力与发展预期等因素制约，导致其在人才市场上的定制空间有限。2024年，余杭区参与招聘的6个村庄中，报名人数最多的村达到97人，而最少的村仅有10人。报名人数较少的村庄即便已明确提出需求，也不得不在有限的候选人范围内进行选择，甚至不得不适当地妥协，将原本资格审查不合格的候选人重新纳入笔试名单。
此外，制度设计也影响定制程度。经理人的招聘流程接近国家公务员考试，因此许多擅长考试的高学历精英能够最终入围，但由于运营经验和技能的欠缺，后续工作并不能让村里感到满意。农业农村局工作人员表示：“以往有些村反映，（经理人）完全没做过这个……他们想要招到那些更有运营经验的、更匹配村子的经理人。”
不完全定制并不意味着定制逻辑失效。相反，即便在选择有限的情况下，前期形成的定制方案仍然为后续合作提供了重要的制度基础。定制方案能够引导经理人的行动方向，并为潜在的权责划分与绩效评估提供参考依据。在这一意义上，“定制”并不单纯依赖于选择最合适的人，而是需要多方持续的互动与协商，在运营过程中不断被修正与强化。
（二）显性定制与隐性定制
前文讨论的定制过程属于显性定制，体现在招聘标准、选拔流程与岗位职责等公开制度层面。但在实际运作中还存在一套隐性选择逻辑，地方政府和村社往往更青睐在本地社会体系中建立一定联系、具备嵌入基础的行动者。
首先，具有本村或本地工作经验的候选人在招聘中更有优势。这一偏好类似于企业招聘时优先录用实习生，核心在于降低不确定性与磨合成本。云村的H经理在受聘之前便已在该村从事党务工作，对村庄资源、治理事务和人际网络十分熟悉，也与村干部和村民建立了较为稳固的信任关系。前期工作经历有助于乡村CEO迅速在地开展合作，减少额外的磨合成本。
其次，具有本地亲属关系或地方社会纽带的候选人在同等条件下往往更容易胜出。禅镇岭村的S经理是本镇邻村的本地人，与村干部之间存在一定的亲属关系，对当地社会结构和日常运作高度熟悉。正如S经理所言：“我就是这边的人，村里很多人我都认识，有些还是我亲戚。我要是不用心做，搞得不好，要被人家戳脊梁骨的。”本地关系不仅意味着信息优势，也意味着更强的社会约束和声誉压力。
最后，具有本系统工作经验的候选人在选拔过程中具备明显优势。余杭历年来多名获聘的经理人，均曾在稻村的运营团队中担任乡村造梦师一职。稻村作为余杭经理人制度的“金字招牌”，在系统内部具有较高认可度。相关经历帮助候选人与地方政府建立起稳定联系，熟悉制度运作与考核规则，从而在竞争中占据有利位置。
除程序化的竞争外，经理人的名额在特定情境下亦可能被“定制”。花村的G经理提道：“我们村的名额实际上最早是白村的，因为我们村以前有重要领导来访过，区里面听说他今年会再来，觉得（我们村）需要一个经理人来展示新面貌，所以就把名额放到了我们村。”这种调整并非对既有制度的破坏，而是将特定政治情境和治理需求纳入定制逻辑之中，使乡村CEO服务于情境性的治理目标。
隐性定制并非对公开程序的否定，而是在不确定的环境下提高了治理绩效与可控性。显性与隐性定制相结合，形成了一种富有弹性的治理技术，使得地方政府能够在正式制度与社会网络之间不断调适，推动定制精英在复杂的社会情境下更有效地嵌入乡村。
▍定制精英的三重关系
（一）定制精英的工作关系
在社会治理现代化的背景下，乡村发展所需知识类型、技能与创造力的要求已发生转变。村干部受到科层体系影响，主要依赖可复制性较强的低阶情境知识，即围绕制度、流程与政策执行展开的经验性知识，适用于处理行政事务与维持社会秩序。乡村CEO的工作则需要更多高阶情境知识，包括对市场运行逻辑的理解、对产业趋势的判断，以及对多重资源的综合配置能力。板村村支书直言：“我们村干部的能力也比较欠缺，希望能招个经理人来做运营，这是个专业的事情。”
稻村的电商直播展现了这一专业化工作的差异。不同于以往单一的农产品销售方式，稻村的直播带货已经成为一种高度常态化的经营活动。A经理结合当地的水稻资源，创立了特色的小镇品牌，设计了大量农产品，通过直播活动进行宣传。乡村CEO团队和两名专职直播人员轮流直播，村书记每月会固定参与一次直播，以支持经理人的工作。直播一般从下午开始，持续至深夜，单场销售额可达数千乃至上万元。如今，稻村的经营性收入已从招募经理人之前的30万~50万元提升至超过600万元，曾经垫底的弱村一跃成为全区上游。
乡村CEO的经营绩效不仅取决于个人能力，更受制于工作关系结构，尤其是与政府、村社及市场主体之间的相互依赖关系。传统精英的自主空间不断地发生转变，但总体而言村级组织仍具有一定的自主权，主要来自项目运作过程中的剩余控制权与作为街头官僚的自由裁量权。[6]乡村CEO由于缺乏足够的行政权力，自由裁量权相对有限，具体工作需要依托基层政府和村干部的支持，通过与其他主体的多方协作共同达成经营目标。瓜镇的几位乡村CEO一直被认为工作不够突出，原因在于当地产业是由村干部一手建立起来的，“源头”不在乡村CEO，经理人的权力非常有限。稻村经理人的运营成果一直较为突出，因为从品牌打造开始就由经理人直接参与建立。前者作为项目执行者，发挥空间有限，而后者依靠跨主体的持续互动，与其他主体形成高依赖度的工作关系，深度参与规划。[7]
总的来说，传统精英掌握着较为低阶的情境知识，相对缺乏创造力，但具有足够的自由裁量权，与其他主体形成程度较低的序列依赖关系，各主体围绕共同目标合作，依靠统一标准进行协调。而定制精英同时掌握低阶与高阶知识，具有一定的创造力，但自由裁量权有限，与其他主体形成程度更高的依赖关系，不仅需要明确分工和规则，还高度依赖跨主体的持续互动。
（二）定制精英的雇佣关系
精英从哪里来、如何被选中，是雇佣关系的起点。与传统的以选举或指派方式产生的内生精英不同，乡村CEO主要源于外部招募，既有外来的青年，也包括在外打拼的返乡青年。余杭的经理人大多并非本地人，而是外来的经济精英。在岗的26人中，16人来自省外，7人来自浙江其他区县，仅3人为余杭人，且都不来自任职的村庄。
引入精英之后，如何培养其胜任治理与经营工作，是雇佣关系中的关键环节。传统精英的培训主要依托政府内部体系展开，侧重提升政治理论水平与业务熟练度，并与行政晋升通道相衔接。定制精英的培训体系既有政府主导的制度化培训，也依赖外部市场知识与同侪网络支持。余杭的经理人大多曾参加过省农业农村厅主办的“浙江千名乡村CEO培养计划”，港村的X经理还深度参与了腾讯SSV“乡村CEO英领计划”。杜村的D经理将培训的最大收获概括为“补课”：“毕竟我是换赛道过来的，可以认识更多的人，接触更多项目，了解到一些案例，知道一些更好的方法，也让大家更多地了解我们村。”
在职业稳定性方面，村干部往往拥有五到十年乃至更长时间的职业生涯，稳定性较高。反之，乡村CEO以合同制方式被雇用，职业稳定性很低。余杭经理人的首个服务期为两年，到期后由区政府、村社联合考核，并通过村民代表大会表决，决定是否续聘。桃村的B经理提道：“续聘是双向选择的过程。第一个合同期里薪资由政府财政支付，村里是不负担的。如果进入下个周期，财政只拨到60%，剩下的要到镇街和村里，这部分对村里会有压力。”
在职业发展机会方面，传统内生精英的上升路径主要在行政科层内部。一些村干部已被吸纳进更高层级的政府体系中，多个经理人所在村的村干部已被纳入编制，甚至升任镇长。相比之下，乡村CEO在科层内部的发展空间相对有限，但外部市场机会更为丰富。余杭区近几年离职的多名经理人，开始重新创业或进入企业担任高管。对此，农业农村局工作人员评价道：“全国各地都到余杭来学习，（经理人）接触的资源也越来越多，他们也有更好的机会了。乡村运营的人才还是稀缺的、抢手的。”
在奖励制度方面，传统精英的收入以固定薪酬为主，而定制精英普遍采用固定收入加绩效激励的模式。余杭经理人18万元的年薪基本与村支书相近，因为一旦超过村支书，其对乡村CEO的支持将大幅降低。此外，符合区级人才政策的经理人可在三年内获得一定的补贴，村社层面也会根据年度考核结果发放绩效奖金，区里对组建三人及以上、签订劳动合同并缴纳社保的乡村CEO团队还将给予5万至15万元的奖励。
与依托科层体系的传统精英相比，定制精英在雇佣关系上的差异并不在于是否被行政管理，而在于其进入组织的路径、能力塑造方式以及职业回报机制的不同。定制精英主要来自外部市场，招聘标准更为严格。他们具有较强的自我管理和主动性，强调以岗位胜任力为核心的培训体系，且绩效薪酬的比例更高，加薪的标准依赖绩效表现与技能习得。但是他们职业稳定性不足，系统内部机会较少，外部机会更为丰富。这些特征使得定制精英相较于传统精英更加职业化与专业化。
（三）定制精英的控制关系
长期以来，政府更关注村干部是否遵循组织纪律与工作规范，例如按时坐班、完成例行事务等，而非经济绩效。[8]乡村CEO的评估体系则兼顾行为与成果两个维度。政府不仅关注其日常履职情况，也纳入经济效益与社会效益等指标。多位经理人表示：“经济指标是提供强村公司经营业绩数据，包括为村里创收、带动产业发展、产生就业岗位。社会指标是做的宣传、带来曝光度、策划文旅活动等等。”此外，由于不同村庄的差异较大，统一标准反而削弱了考核的激励效果。因此，区里重新调整了考核机制。自2025年起，考核指标分为40%的共性目标与60%的个性目标，共性目标由区里统一制定，个性目标则由镇街、村社与乡村CEO协商确定。这一调整表明，控制关系并非单向施压，而是可以通过协商不断调整。
在控制角色上，地方政府倾向于扮演促进者与支持者角色，日常监管相对宽松，赋予经理人较大的行动自主空间。在一些专业性要求较高的项目上，政府原本可以委托市场化程度更高的专业机构承办，但出于培育乡村运营主体、壮大集体经济的考虑，仍选择将部分项目交给乡村CEO“练手”。
在退出机制上，主管部门采取了“柔性控制”。为避免因村庄条件受限、合作不畅等问题造成优质人才流失，余杭近年来增设了经理人跨村调配机制。如果经理人近三年的考核均合格，但只因村社资源不足或合作不顺而无法充分发挥专业能力，可经审核调配至其他强村公司任职。这一机制最大限度地降低了定制精英的非必要流失风险。
综上可见，上级组织更关注传统精英的行为是否合规，管理者往往充当强硬的监管者与惩戒者。面对定制精英，上级组织注重将行为与绩效评估相结合，更多承担引导者、促进者乃至“教练员”的职责。这一差异体现了地方政府在治理创新中的耐心，有助于定制精英在嵌入乡村发展的过程中更稳定且有效地发挥积极作用。
▍余论
乡村CEO制度反映了一种逐渐形成的新型农村集体经济增长策略。不同于以往资本下乡主导的发展模式，地方政府开始转向以乡村运营为核心的治理路径，[9]吸纳具有专业能力与市场经验的外来精英，重塑产业振兴的行动共同体。这一模式在一定程度上有效缓解了精英俘获的风险，同时优化了乡村各类资源要素的整合方式，推动农村集体经济实现规模化运营与精细化管理的转型。
地方政府、平台企业或村社组织在引进人才下乡的过程中，应当具备定制化思维。首先需要对村庄的现有存量资源和闲置资产进行梳理，进而规划产业经营方向，明确村庄发展需求。在此基础上，通过科层与市场相结合的招募方式，引进更加匹配自身需求的经营人才。尽管人才的定制难以像工业产品一样实现完全定制，但树立“定制”的意识正是双方有效开展协同治理的重要前提。目前，这一制度仍在不断演化中，而核心的定制化思维已经逐渐延伸至更多的公共事务领域。
总之，基层乡村并非缺乏发展目标，而是长期缺乏能够将目标转化为行动的人。定制精英能够回应常规组织无法应对的阶段性、临时性、专业性任务，定制化思维有助于地方政府在引才下乡工作中切实巩固产业振兴成果。定制精英如同一个嵌入式“插件”，并不取代原有组织结构，却在关键节点上改变组织的运作方式与能力边界。理解这一点，有助于我们在更广阔的治理语境中，重新思考乡村全面振兴中的人才需求与市场化机制。
编辑 | 王尧池 标题 | 渡波
注释（向上滑动查看）
* 本文是《文化纵横》杂志与腾讯可持续发展基金会、腾讯研究院联合发起的“2025年社会价值开放研究计划”成果之一。
[1] 邱泽奇：《乡村职业经理人与共富乡村实践》，社会科学文献出版社2024年版。
[2] 刘守英：《乡村CEO社会价值创新评估——乡村转型中的企业家特征、行为与作用》，微信公众号“昭通学院中国乡村CEO学院”，2026年6月7日。
[3] Flavio Fogliatto, Giovani da Silveira and Denis Borenstein,“The Mass Customization Decade: An Updated Review of the Literature,”International Journal of Production Economics, Vol. 138, No. 5, 2012.
[4] Stephen Frenkel, May Tam, Marek Korczynski and Karen Shire,“Beyond Bureaucracy? Work Organization in Call Centres,”International Journal of Human Resource Management, Vol. 9, No. 6, 1998.
[5] Lianne Visser,“Enabling Street-Level Work: Minimal Structures for Customized Social Services,”Public Management Review, Vol. 27, No. 4, 2025.
[6] 冯树磊：《新场景下村级组织的多重行为模式与自主空间——以河北省南村为例》，载《社会发展研究》2025年第4期。
[7] 侯力琪：《把小农组织起来：乡村CEO在乡村振兴的制度角色》，载《文化纵横》2025年第2期。
[8] 何钧力：《精细化的限度：指标治理的基层运作》，载《浙江学刊》2024年第6期。
[9] 沙垚、付伟：《从资本下乡到运营入乡：乡村发展的一个新路径》，载《开放时代》2025年第6期。
本文原载于《文化纵横》2026年8月刊，仅代表作者观点，供读者参考。
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